Wprowadzanie do obrotu nawozów i środków wspomagających uprawę roślin
Postępowania ws. pozwoleń na wprowadzenie nawozów na rynek prowadzono bardzo przewlekle. Często nie zlecano badania poziomu zanieczyszczeń w nawozach i środkach wspomagających uprawę roślin. Tymczasem dochodziło do wprowadzenia na rynek produktów z zawartością metali toksycznych lub jaj pasożytów groźnych dla człowieka. Minister przychylił się do zgłoszonych przez Izbę czterech wniosków de lege ferenda.
W ostatnich latach obok nawozów mineralnych coraz częściej rolnictwo sięga po nawozy mineralno-organiczne, organiczne, a także środki wspomagające uprawę roślin (dalej: śwur), w tym środki poprawiające właściwości gleby, wzbogacające ją o substancje humusowe. Część tych produktów produkowana jest z komunalnych osadów ściekowych. Tych ostatnich z roku na rok przybywa (w 2011 r. – 526,7 tys. ton suchej masy, w 2020 r. – 568,9 tys. ton), m.in. za sprawą dynamicznego rozwoju sieci kanalizacyjnych.
Ustawa z dn. 14 grudnia 2012 r. o odpadach nakłada na rolnicze stosowanie tych odpadów wiele ograniczeń. Jednak nie mają one zastosowania, gdy z osadów tych wytwarza się nawozy organiczne bądź śwur i wprowadza je na rynek na podstawie bezterminowego zezwolenia ministra właściwego ds. rolnictwa. Nie ma np. obowiązku przeprowadzania badań gleby przed wykorzystaniem takich nawozów do nawożenia.
Zalegające w osadach ściekowych jaja pasożytów niebezpiecznych dla człowieka (np. glisty ludzkiej czy włosogłówki) lub bakterie (np. Salmonella) mogą trafić do nawozów lub środków wspomagających uprawę roślin, gdy podczas jego wytwarzania proces higienizacji będzie zbyt krótki. To samo dotyczy zanieczyszczeń przemysłowych w ściekach – do osadów i nawozów z nich wytworzonych mogą trafiać toksyczne metale (kadm, nikiel, ołów, rtęć i in.). Zagrażają one bezpośrednio uprawom i ludziom spożywającym nawożone produkty.
W Polsce nadzór nad wprowadzaniem nawozów na rynek, ich przechowywaniem i stosowaniem sprawują: Państwowa Inspekcja Ochrony Roślin i Nasiennictwa (PIORiN – wprowadzanie do obrotu) i Inspekcja Ochrony Środowiska (IOŚ – przechowywanie i stosowanie). PIORiN aż do końca 2022 r. nie otrzymał żadnych środków budżetowych na realizację zadań.
PIORiN ma kontrolować, czy wprowadzane do obrotu nawozy i śwur spełniają wymagania jakościowe (m.in. zawartość substancji pokarmowych dla roślin, takich jak azot, fosfor, potas) i normy w zakresie dopuszczalnych poziomów zanieczyszczeń (np. toksyczne metale czy – przy produktach organicznych – np. żywe jaja pasożytów czy bakterie Salmonella).
Nadzór nad Głównym Inspektorem Ochrony Roślin i Nasiennictwa pełni Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Minister wykonuje również zadania dotyczące kontrolowanego obszaru, w szczególności, w drodze decyzji, wydaje (a także cofa) pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozów albo śwur oraz prowadzi wykazy nawozów i śwur, które mogą być wprowadzone do obrotu na podstawie wydanych pozwoleń.
Postępowania administracyjne w sprawie wydania i cofnięcia pozwoleń na wprowadzenie do obrotu nawozów i śwur Minister Rolnictwa prowadził prawidłowo i rzetelnie (pod względem merytorycznym), ale za to przewlekle, a także z naruszeniem zasady równego traktowania wnioskodawców z powodu braków kadrowych. Już na etapie organizacji systemu nadzoru nad tą sferą Minister przeprowadził analizę ryzyka, która wskazywała na zbyt małą liczbę pracowników w stosunku do liczby wykonywanych zadań. Skutek bezpośredni to opóźnienia w terminowym wydawaniu decyzji, zaś pośredni – potencjalne straty finansowe wnioskodawców z powodu braku możliwości sprzedaży produktów i postępowania odszkodowawcze o utracone korzyści. Kontrola NIK wykazała, że te zagrożenia w dużej mierze się zmaterializowały.
W okresie objętym kontrolą (II poł. 2020–31 grudnia 2022 r.) do Ministerstwa wpłynęło 526 wniosków ws. pozwolenia (148 dot. wprowadzenia do obrotu nawozów, 378 – śwur). Spośród nich rozpatrzono 495 wniosków, z czego pozytywnie załatwiono 479. Wszystkie zbadane przez NIK wnioski zostały rzetelnie zweryfikowane pod kątem spełniania warunków zawartych w ustawie i przepisach wprowadzających.
Czas rozpatrywania wniosków wynosił od 15 do 649 dni, z czego aż 75% wniosków rozpatrzono w terminie przekraczającym dopuszczalny wg Kpa termin dwóch miesięcy od daty złożenia, a tylko w jednym wypadku wnioskodawcę powiadomiono o dłuższym czasie załatwiania sprawy. Ministerstwo naruszało też zasadę równego traktowania podmiotów, ponieważ nie rozpatrywano wg kolejności ich wpływu. Jednak w aktach prowadzonych spraw nie znajdowała się dokumentacja wskazująca na konieczność przedłużenia prowadzonych postępowań.
W okresie objętym kontrolą cofnięto pozwolenia dotyczące dziewięciu produktów wytworzonych z komunalnych osadów ściekowych, z czego w czterech wypadkach z powodu zagrożenia dla zdrowia ludzi(żywe jaja pasożytów jelitowych w trzech, nadmierny poziom niklu w jednym). Wszystkie te postępowania organ prowadził przewlekle (od 101 do 570 dni – wobec dopuszczalnych 2 miesięcy), nie zawiadomił również stron o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i nie wyznaczył nowego terminu.
Organy PIORiN nie zawsze prawidłowo i rzetelnie sprawowały nadzór nad wprowadzaniem na rynek nawozów i śwur.
W sześciu na dziewięć skontrolowanych WIORIN-ów (inspektoratów wojewódzkich), wbrew odpowiednim przepisom, nie zlecano rutynowych badań zanieczyszczeń w nawozach i w śwur, szczególnie wyprodukowanych z osadów ściekowych, ograniczając się na ogół do zlecenia badań parametrów jakościowych. Zaś przyjęta procedura poboru próbek nie gwarantowała miarodajnej oceny parametrów biologicznych. Okręgowe stacje chemiczno-rolnicze nie były w pełni przygotowane do analizy wszystkich parametrów jakościowych i zanieczyszczeń.
Badania zlecane przez WIORiN-y trwały nawet 151 dni, co nie gwarantowało wycofania z rynku produktów niespełniających wymagań. W trakcie kontroli NIK GIORiN zalecił przeprowadzenie tych badań w czasie maksimum 20 dni roboczych.
NIK docenia jednak, że w latach 2020–2022 PIORiN zrealizowała, mimo braku wsparcia finansowego, 387 kontroli dotyczących nadzoru nad wprowadzeniem do obrotu nawozów i śwur w 192 podmiotach. Kontrolami objęto 202 nawozy i 262 śwur. W wyniku tych kontroli stwierdzono w sumie 114 naruszeń przepisów.
WIORiN-y nie upubliczniały danych o wydanych decyzjach administracyjnych, ponieważ przepisy nie nakładały takiego obowiązku. W ocenie NIK zasadna jest zmiana przepisów w kierunku upubliczniania takich informacji, co z jednej strony spełni dodatkową funkcję prewencyjną wobec podmiotów wprowadzających produkty niespełniające wymagań na rynek, z drugiej będzie pełniło istotną funkcję informacyjną dla kupujących.
Wskutek błędnej interpretacji przepisów w trzech WIORiN-ach naliczono podmiotom zawyżone opłaty za przeprowadzenie czynności kontrolnych i przeprowadzenie badań laboratoryjnych nawozów i śwur. Łączna kwota nadpłat to 2700 zł.
Minister nie zareagował na wniosek Głównego Inspektora o zapewnienie odpowiedniego zaplecza laboratoryjnego. Zatem system nadzoru nad wprowadzaniem do obrotu nawozów i śwur oraz procedura wykrywania w nich zanieczyszczeń nie działały w pełni poprawnie.
Minister analizował też wpływ gwałtownego wzrostu cen nawozów na możliwość pojawienia się na rynku nawozów niepełnowartościowych bądź wprowadzanych nielegalnie, a także na wzrost kosztów produkcji rolniczej – i w razie podejrzenia, że nawozy lub śwur nie spełniają wymogów, zlecał kontrolę produktów i ich eliminację z rynku.
Z kolei w przeprowadzanej przez Głównego Inspektora ORiN analizie ryzyka nie uwzględniano wpływu gwałtownego wzrostu cen nawozów w latach 2021–2022 na rynek nawozów i ewentualną szarą strefę. Jednak według wytycznych do planów pracy na 2022 r. WIORiN-y miały kontrolować podmioty, u których podejrzewa się wprowadzanie do obrotu lub udostępnianie nawozów, śwur lub produktów nawozowych niezgodnie z przepisami. Sam GIORiN nie odnotował, by wzrost cen nawozów mineralnych spowodował spadku jakości tych nawozów lub przyrostu nieprawidłowości.
Minister prowadził wykazy nawozów i śwur w formie elektronicznej i umieszczał je na stronach internetowych resortu. W 14% zbadanych przez NIK przypadków znajdowały się tam nierzetelne dane.
Najwyższa Izba Kontroli stwierdziła też, że nawozy i śwur wytwarzane z komunalnych osadów ściekowych mogą stwarzać zagrożenie dla zdrowia człowieka i środowiska ze względu na obecność w nich zanieczyszczeń biologicznych oraz toksycznie oddziałujących metali.
Dlatego niezbędne jest dokonanie pilnych zmian legislacyjnych w obszarze nadzoru nad takimi produktami. W obecnym stanie prawnym można lekko zmodyfikować produkt (np. przez nieznaczną zmianę technologii wytwarzania), opcjonalnie nadać mu nową nazwę i uzyskać nowe pozwolenie na wprowadzenie do obrotu – pomimo uprzedniego cofnięcia uprawnień w tym zakresie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i pomimo braku gwarancji, że pierwotna szkodliwość produktu została wyeliminowana. Tym bardziej że wytwórcom komunalnych osadów ściekowych bardziej opłaca się wprowadzanie ich na rynek jako nawozu lub śwur niż ponoszenie znacznych kosztów zagospodarowywania osadów jako odpadów. Ministerstwo w toku kontroli również dostrzegło problem nieuczciwych praktyk stosowanych przez producentów ww. produktów i rozpoczęło w 2022 r. prace nad zmianą przepisów, która ma ukrócić taki proceder. Zdaniem NIK wskazane też byłoby wprowadzenie okresu karencji dla przedsiębiorców ubiegających się o nowy wniosek, jeśli poprzednio ich produkty nie spełniały wymagań.
Organy PIORiN rzetelnie współpracowały z innymi organami kontrolnymi i organami celnymi, jak Inspekcja Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczej, od której PIORiN przejęła zadania w połowie 2020 r., WIOŚ, Policja czy Krajowa Administracja Skarbowa. Współpraca ta miała co do zasady doraźny charakter, tylko niekiedy została sformalizowana na szczeblu krajowym bądź wojewódzkim. NIK jest zdania, że współpracę z organami Inspekcji Ochrony Środowiska należy stanowczo sformalizować, zwłaszcza w obszarze wprowadzania do obrotu nawozów bądź śwur wytworzonych z komunalnych osadów ściekowych i w przypadku, kiedy ich producent – w trakcie kontroli WIORiN – oświadcza, że nawóz bądź śwur nie jest jeszcze produktem gotowym do wprowadzenia na rynek, a WIORiN nie ma możliwości weryfikacji takiego oświadczenia.
Wnioski
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
- Wypracowanie zmian legislacyjnych w celu:
- zapewnienia możliwości upubliczniania informacji o nawozach i śwur wprowadzonych do obrotu, które nie spełniają wymagań jakościowych bądź dopuszczalnych poziomów zanieczyszczeń,
- wprowadzenia okresu karencji przy ubieganiu się o wydanie pozwoleń na wprowadzanie do obrotu nawozów i śwur przez przedsiębiorców, którzy uprzednio wprowadzali produkty niespełniające wymagań,
- określenia metodyki referencyjnej pobierania próbek i badań produktów, dla których obowiązują wymogi w zakresie wskaźników biologicznych (w tym wytworzonych z komunalnych osadów ściekowych),
- nałożenia na producentów nawozów i śwur wytworzonych z komunalnych osadów ściekowych obowiązku okresowego prowadzenia badań takich produktów w zależności od charakterystyki ścieków, z których powstają osady ściekowe oraz ich przechowywania na potrzeby organów przeprowadzających kontrole.
- Zobowiązanie Dyrektora Krajowej Stacji Chemiczno-Rolniczej do zapewnienia wykonywania przez okręgowe stacje chemiczno-rolnicze badań parametrów jakościowych i zanieczyszczeń w nawozach i śwur, dla których normy wynikają z obowiązujących przepisów.
Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa
- Zapewnienie nadzoru nad wojewódzkimi inspektorami dotyczącego zlecania przez nich badań zawartości zanieczyszczeń w nawozach i śwur w trakcie prowadzonych kontroli.
- Uzgodnienie zasad współpracy pomiędzy organami PIORiN i Inspekcji Ochrony Środowiska w zakresie nadzoru nad wytwarzaniem nawozów i śwur z komunalnych osadów ściekowych,
Wojewódzcy inspektorzy ochrony roślin i nasiennictwa
Zlecanie badań zawartości zanieczyszczeń w nawozach i śwur w trakcie prowadzonych kontroli wprowadzania tych produktów do obrotu zgodnie z wymogiem określonym w procedurach ustalonych przez Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa.
źródło: NIK
